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UNESCO - Instruments Normatifs
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Introduction générale aux textes normatifs de l’UNESCO

Préambule - Conventions - Recommandations - Déclarations
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Préambule

Aux termes de l'article IV, paragraphe 4, de l'
Acte constitutif de l'UNESCO : « Quand elle se prononce pour l'adoption de projets à soumettre aux États membres, la Conférence générale doit distinguer entre les recommandations aux États membres et les conventions internationales à ratifier par les États membres... ».

Dans certains cas, les instruments adoptés sous les auspices de l'Organisation le seront non par la Conférence générale, mais par des conférences internationales d'États convoquées par elle. Il s'agira soit de conventions internationales (traités, accords, etc.), soit de recommandations aux États membres ou, encore, même si l'Acte constitutif n'y fait pas référence, de déclarations ou de chartes.

Le Directeur général est le plus souvent institué dépositaire de ces instruments. Il arrive toutefois que cette fonction soit dévolue au Secrétaire général des Nations Unies. Tel est en particulier le cas lorsque l'instrument a été adopté sous les auspices conjoints de l'UNESCO et d'une ou plusieurs autres organisations.

Les conventions

Les
conventions internationales sont soumises à la ratification, à l'acceptation ou à l'adhésion des États. Elles définissent des règles auxquelles les États s'engagent à se conformer.

Lorsqu'elles sont adoptées par la Conférence générale, les conventions internationales de même que les recommandations aux États membres sont élaborées selon un règlement de procédure préétabli, le Règlement relatif aux recommandations aux États membres et aux conventions internationales prévues par l'article IV, paragraphe 4, de l'Acte constitutif.

Cette procédure normative prévoit les étapes suivantes : tout d'abord une étude préliminaire sur les aspects techniques et juridiques de la question à réglementer sur le plan international. Cette étude doit être soumise à un examen préalable du Conseil exécutif qui est chargé d'inscrire la proposition de réglementation internationale à l'ordre du jour de la Conférence générale.

La Conférence générale doit alors se prononcer sur l'opportunité de la réglementation envisagée et sur la forme que devra prendre cette réglementation (convention ou recommandation).

Le Directeur général est ensuite chargé de préparer un rapport préliminaire sur la situation devant faire l'objet de la réglementation ainsi que sur l'étendue possible de cette réglementation. Les Etats membres sont invités à présenter leurs commentaires et observations sur ce rapport. Compte tenu des commentaires et observations présentés, le Directeur général rédige un rapport définitif contenant un ou plusieurs projets de convention ou de recommandation qu'il communique aux Etats membres. Ce rapport définitif est soumis directement à la Conférence générale ou, si elle en a décidé ainsi, à un comité spécial d'experts gouvernementaux.

La Conférence générale examine les projets qui lui sont soumis et, le cas échéant, procède à l'adoption de l'instrument.

Les recommandations

Aux termes du Règlement précité, les
recommandations sont des instruments par lesquels « la Conférence générale formule les principes directeurs et les normes destinés à réglementer internationalement une question et invite les États membres à adopter sous forme de loi nationale ou autrement, suivant les particularités des questions traitées et les dispositions constitutionnelles respectives des différents États, des mesures en vue de donner effet dans les territoires sous leur juridiction aux principes et normes formulés », (art. l. b). Il s'agit donc de normes non sujettes à ratification, mais que les Etats sont invités à appliquer.

Emanant de l'organe suprême de l'Organisation et bénéficiant par là d'une grande autorité, les recommandations tendent à influencer le développement des législations et des pratiques nationales.

La procédure d'élaboration des recommandations est identique à la procédure d'élaboration des conventions adoptées par la Conférence générale. Toutefois, les recommandations sont adoptées à la majorité simple, tandis que les conventions le sont à la majorité des deux tiers.

Même si les recommandations de la Conférence générale ne sont pas sujettes à ratification, le simple fait de leur adoption entraîne des obligations même pour ceux des États membres qui n'auraient pas voté en faveur de la recommandation et ne l'approuveraient pas.

Il en est également ainsi pour les conventions internationales adoptées par la Conférence générale, dans le cas des États membres qui ne les auraient pas ratifiées ou n'envisageraient pas de le faire. C'est ce qui ressort de l'article VIII de l'Acte constitutif de l'UNESCO et l'article IV, paragraphe 4, déjà cité, dispose que « chacun des Etats membres soumettra les recommandations ou conventions aux autorités nationales compétentes, dans le délai d'un an à partir de la clôture de la session de la Conférence générale au cours de laquelle elles auront été adoptées ».

La Conférence générale précisait à cet égard, lors de sa douzième session: « La Conférence générale croit devoir rappeler la distinction qu'il convient de faire entre l'obligation relative à la soumission aux autorités nationales compétentes, d'une part, et la ratification d'une convention ou l'acceptation d'une recommandation, d'autre part. La soumission aux autorités nationales compétentes n'implique pas en effet que les conventions doivent être nécessairement ratifiées ou que les recommandations doivent être intégralement acceptées. Par contre, l'obligation de soumettre aux autorités nationales compétentes s'impose dans tous les cas aussi bien en ce qui concerne les recommandations que les conventions et alors même que les mesures de ratification ou d'acceptation ne seraient pas envisagées dans un cas particulier. »

Le règlement précité sur les recommandations et les conventions dispose par ailleurs, à son chapitre VI qui concerne les procédures visant à promouvoir l’acceptation et l’application par les Etats membres des conventions et des recommandations adoptées par la Conférence générale, ce qui suit:

« Article 16
1. Lorsqu’il communiquera aux États membres une copie certifiée conforme de toute convention ou recommandation, conformément à l’article 15 du présent Règlement, le Directeur général leur rappellera de manière formelle l’obligation qui est la leur de soumettre la convention ou la recommandation concernée à leurs autorités nationales compétentes, conformément à l’article IV, paragraphe 4, de l’Acte constitutif, et il attirera également leur attention sur la nature juridique différente des conventions et des recommandations.
2. Les États membres porteront le texte de toute convention ou recommandation à la connaissance des organismes, groupes cibles et autres entités nationales s’intéressant aux questions sur lesquelles elle porte.

Article 17
1. Les États membres présenteront aux dates fixées par la Conférence générale des rapports sur les mesures adoptées par eux relatives à chaque convention en vigueur ainsi qu’à chaque recommandation adoptée.
2. La Conférence générale pourra inviter le Secrétariat à assister les États membres dans la mise en oeuvre de la convention ou de la recommandation concernée ainsi que dans la préparation et le suivi desdits rapports.

Article 18
1. La Conférence générale confiera au Conseil exécutif l’examen des rapports reçus des États membres sur ces conventions et recommandations. *
2. Le Conseil exécutif transmettra à la Conférence générale les rapports, ou leurs résumés analytiques si la Conférence générale en décide ainsi, accompagnés de ses observations ou commentaires ainsi que de ceux que le Directeur général pourrait formuler. Ils seront examinés par les organes subsidiaires compétents avant leur examen en séance plénière.
3. Le Directeur général informera régulièrement la Conférence générale et le Conseil exécutif de la mise en oeuvre des conclusions et décisions adoptées par la Conférence générale concernant les rapports sur les conventions et recommandations. »

(* Se référant à l’article 18, paragraphe 1, la Conférence générale a estimé que l’examen des rapports reçus des Etats membres concernant l’application de ces instruments normatifs devait être confié au Comité sur les conventions et recommandations du Conseil exécutif)

Les déclarations

Les
déclarations constituent un autre moyen de définir des normes non sujettes à ratification. Comme les recommandations, elles énumèrent des principes universels, auxquels la communauté des États entend reconnaître la plus grande autorité et apporter le plus large soutien : il en a été ainsi dans de nombreux cas, à commencer par celui de la Déclaration universelle des droits de l'homme, adoptée le 10 décembre 1948 par l'Assemblée générale des Nations Unies.

Tout comme dans le cas de la Charte des Nations Unies, l'Acte constitutif de l'UNESCO ne prévoit pas de déclarations parmi les projets soumis à l'adoption par la Conférence générale. Cependant, la Conférence générale paraît être en droit -comme elle l'a d'ailleurs déjà fait à plusieurs reprises dans le passé - de donner à un document soumis à son examen et à son approbation la forme d'une déclaration ayant une portée particulière. Il est intéressant à cet égard de noter l'interprétation du conseiller juridique des Nations Unies dans une consultation qu'il a été amené à donner, en 1962, à la demande de la Commission des droits de l'homme, à propos de la Déclaration universelle des droits de l'homme, en précisant ce qui suit :

« Selon la pratique des Nations Unies, une " déclaration" est un instrument formel et solennel, qui se justifie en de rares occasions quand on énonce des principes ayant une grande importance et une valeur durable, comme dans le cas de la Déclaration des droits de l'homme. Une recommandation est moins formelle.

En dehors de la distinction qui vient d'être indiquée, il n'y a probablement aucune différence, d'un point de vue strictement juridique, entre une " recommandation " ou une " déclaration " dans la pratique des Nations Unies. Une " déclaration " ou une " recommandation " est adoptée par une résolution d'un organe des Nations Unies. En tant que telle, on ne peut pas la rendre obligatoire pour les États membres, au sens selon lequel un traité ou une convention est obligatoire pour les parties audit traité ou à ladite convention, par le simple artifice qui consisterait à l'appeler " déclaration» plutôt que " recommandation ". Toutefois, étant donné la solennité et la signification plus grande d'une "déclaration ", on peut considérer que l'organe qui l'adopte manifeste ainsi sa vive espérance que les membres de la communauté internationale la respecteront. Par conséquent, dans la mesure où cette espérance est graduellement justifiée par la pratique des États, une déclaration peut être considérée par la coutume comme énonçant des règles obligatoires pour les États.

Il est possible de dire que, selon la pratique des Nations Unies, une " déclaration " est un instrument solennel auquel on ne recourt qu'en de très rares occasions pour des questions d'importance majeure et durable, où l'on attend des membres qu'ils respectent au maximum les principes énoncés. » (Rapport de la Commission des droits de l’homme, Conseil economique et social, 18e session, 19 mars-14 avril 1962, New York, Nations Unies (Document des Nations Unies E/3616/Rev.1, par.105)

A sa 33e session, la Conférence générale a adopté un cadre juridique relatif à l’élaboration, l’examen, l’adoption et le suivi des déclarations, chartes et autres instruments normatifs similaires adoptés par la Conférence générale non visés par le Règlement relatif aux recommandations aux États membres et aux conventions internationales prévues par l’article IV, paragraphe 4, de l’Acte constitutif (Résolution 33 C/87).

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